公共政策执行
第一节 公共政策执行的意义、特点与模型
1.公共政策执行的含义及其特点：
（1）公共政策执行的含义：所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。
（2）公共政策执行的特点：①目标的导向性；②内容的务实性；③行为的能动性；④手段的权威性。
2.将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径是政策执行；
公共政策执行是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。
3.政策执行研究经历了三代发展路径
（1）第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”又称“自上而下”研究路径（偏重政策执行实务与个案研究）；
（2）第二代“向后推进策略”又称为“自下而上”；我国台湾学者林永波将其称为“草根路径”。
（3）第三代试图将自上而下与自下而上模式整合。
4.“上下来去”政策执行模型的内涵：①基于中国经验的政策执行“上下来去”模型，是在结合中国实际情况的基础上构建的政策执行研究路径；②政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程；③政策执行是一个“实验一推广”的过程；④政策执行是一个“执行一总结”的过程
5.政策执行的理论模型：过程模型（史密斯）；互适模型（麦克拉夫林）；循环模型（雷恩和拉宾诺维茨）；博弈模型（巴达克）；系统模型（霍恩和米特）；综合模型（梅兹曼尼安和萨巴提尔）。
（1）过程模型是由美国学者史密斯在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素及其生态执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。主要变量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围以及社会对政策的认识。②执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧以及执行人员的情况。③目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的 群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。④环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。
（2）系统模型又称霍恩——米特尔模型，是美国学者霍恩和米特尔提出的一个政策执行模型。他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身，也有系统环境的因素。
（3）政策执行的博弈模型：是博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程相关参与者就政策目标或手段的达成所做的说服、协商与妥协等互动情形。它以完全理性人为假设前提。认为在冲突和竞争的情况下，每一个参加者的选择都遵循最大收益最小损失原则。以美国公共政策学者巴达克为主要代表，他视政策执行为一种游戏或赛局，其间包括下列规定：①竞赛者即政策执行者与受影响者；②利害关系，即竞赛可能的原因；③竞赛资源，包括策略与技术等软资源财经、权威等硬资源。④竞赛规则，这是取胜的标准或条件公平竞赛是最基本的原则；⑤竞赛者之间信息沟通的性质。⑥所得结果的不稳定程度。
6.政策执行成为政策科学研究的一个重要课题是在20世纪70年代。
第二节 政策执行者与政策执行力
1.公共政策执行力的影响因素：①执行者因素；②资源因素；③工具因素；④环境因素。
2.常见的公共政策执行工具有：①行政工具②法律工具③经济工具④思想政治工具；⑤技术工具；
3.公共政策执行的最深层的环境和物质基础指的是经济环境；
4..执行机关的特征：①执行性（最核心）②服务性；③权威性；④法制性
5.公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。
6.政策执行者是政策执行力的重要来源，发挥着核心作用。
7.下级行政人员既是构成政策执行人员的主要力量，又是影响政策执行效率的基础性因素。下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为。
第三节 影响政策执行的主要因素
1.执行人员对政策执行系统有效运行的影响：执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。
①利益因素
执行人员具有多重身份：一方面代表国家，从社会整体利益的角度去理解和执行公共政策；另一方面代表本地区、本部门、本团体的利益，有时会从自身利益的角度去理解和执行公共政策。因此，在政策执行过程中渗透着国家利益与地区利益、部门利益与个人利益的冲突、斗争和整合。
②心理因素
执行者的需要、动机、价值观、态度、情绪与情感、意志等都对公共政策执行有一定影响。公共政策执行是一种复杂的社会行为。从实际情况来看，常常由于政策环境的复杂多变以及政策执行资源的有限性，也由于政策内容不明确、政策缺少可操作性、政策执行授权不够等，因此政策执行更多地需要依靠执行者的自身因素的作用。
③知识因素
当今是一个“知识激増、信息爆炸”的知识经济时代，执行者如果没有广博的学识，没有丰富的实践经验，就不能正确理解相关政策，就不能有效地分析和解决政策问题，保证公共政策的贯彻执行。
④能力因素
合理的知识结构，只有与高强的能力结构相结合才能发挥实际作用。政策执行者的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力、学习能力、灵活应变能力、组织管理能力等，对于有效的政策执行都是必不可少的。
2.政策对象的特征：
①政策规定性：政策执行是根据政策方案进行的，任何政策方案都包括关于政策对象的规定，都明确界定政策适用对象的范围
②受动性：在政策执行过程中，政策对象是客体，是受动者，总体上处于受动境地；另外，公共政策带有强制性。为达到预期的政策目标，国家总会运用行政、司法等手段对拒不接受政策的对象给予一定的惩罚，这也是政策对象受动性的一种表现形式。
③主观差异性：政策对象所涉及的个人、组织和集团，受自身利益、文化心理因素以及受教育程度的影响呈现出主观差异性；
第四节 公共政策执行偏差及其矫正
1.政策执行偏差：政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象；
2.替代式政策执行，也就是“挂羊头，卖狗肉”，即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，对符合自身利益的政策就充分利用，对不符合的就予以曲解变形，并用是否符合地方利益作标准来决定对政策执行的态度。
3.附加式政策执行。即在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求，为谋取地方或个人利益提供方便。“土政策”就是这种附加式政策执行的典型表现。
4.公共政策执行偏差的主客观原因：
（1）主观原因：①作为一种普遍现象，政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。②执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因，这种缺陷表现为：有限的专业知识水平、有限的执行能力以及缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质。③执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差。④政策执行的宣传缺陷也容易造成政策执行偏差，主要表现为：宣传不足，宣传过度，宣传不实。⑤在政策执行过程中，准备工作不够完善，如计划不周、投入不足等也往往是造成执行偏差的重要原因。
（2）客观原因：①政策问题本身的复杂性，使政策执行“牵一发而动全身”，难以如预想的那样及时取得成效。②政策环境的 变化，给政策执行增加了复杂性和困难。③无法得到目标群体的认同与支持，政策执行就会寸步难行。④由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力，不能队执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大。
5.政策执行偏差的矫正：①加强公共政策执行的成本-收益分析；②加强公共政策的认知力度；③努力提高公共政策执行者的素质；④加强公共政策执行的控制与监督；⑤加强公共政策执行的制度创新。
7.政策对象：公共政策目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。这些个体、群体和组织就是政策对象，即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。
第五节 公共政策的无效执行与有效执行
1.公共政策有效执行的原则与机制：
（1）遵循的原则：①忠实原则（最基本原则）②民主原则③法治原则④创新原则；
（2）需要完善的机制：①公共政策信息沟通机制②公共政策的公民参与机制③公共政策的激励、责任与监督机制激励机制
2.政策失灵
（1）通常又被称为“政策失效”和“政策失败”其实质是指政策执行之后，政策不一定总是能产生政策主体所希望的结果。
①以失灵的时间为标准，可划分为早期失灵、中期失灵和后期失灵。②以失灵程度为标准，可划分为严重失灵、轻度失灵、完全失灵和部分失灵。③以持续性为标准，可划分为突变失灵、渐变失灵、间歇失灵。
（2）政策失灵的表现/原因：①执行机制与执行者素质的缺陷；②利益群体或压力集团的影响。③政策执行原则把握不好；④政策执行环境的影响；⑤目标群体的不配合或抵触。
