政策过程及其理论模型
第一节 政策过程与理论模型构建
公共政策学模型必备的条件应包括：
（1）必须明确把握社会发展方向；
（2）必须与宏观政策密切相关；
（3）必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；
（4）必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；
（5）必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。
第二节 基于西方经验的政策过程模型
1.揭示认识论本质的政策过程模型：理性主义模型、渐进主义模型、规范最适模型和混合扫描模型、政治系统模型
2.理性主义模型
（1）西蒙提出了决策者有限理性命题。
（2）理性主义政策过程模型假定决策者是理性人，而理性人被赋予的特征是：①当面对多种选择时，他会做出一个决定。②他会依据价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。③他的价值偏好会随着时空变化而转移。④他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。④面对同样的选择他会做出同样的决定。
（3）理性主义模型的缺陷：①理性人缺乏经验支持；②理性人的公正，客观和理智是有限的；③过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，而对社会性，政治性，文化公共政策问题却往往束手无策；④理性人在决策中拥有的知识，信息都是有限的。
（4）理性化被推向极致，产生了理性主义分析方法，而这种方法由于过于强调工具理性而导致所谓“理性虐政”。
3.渐进主义模型
（1）由美国学者林德布洛姆构建的所对应的原型，显然是西方国家特别是美国。
（2）渐进主义模型的缺陷：其具有显而易见的保守性，只注重看起来微不足道的政策目标的制定及其实现，压制政策创新和具有根本意义的社会变革。
（3）渐进主义模型包含两组命题：①公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行政策作出的局部的、边际性的调适；②决策者把决策看做一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
4.规范最适模型（德洛尔），把政策过程分为：①决策前；②决策中；③决策后。
5.混合扫描模型（埃齐奥尼）：试图调和理性主义模型和渐进主义模型在思维方式和操作方法上的矛盾，在价值取向上显得模棱两可；
6.政治系统模型（伊斯顿）把政策过程假定为：输入-决策-输出-反馈的系统运行过程；（最具解释力、最具有普适性）
7.揭示社会本质的政策过程模型：①机构—制度模型（莱瑟姆提出的，应用最广泛而又最缺乏理论色彩）；②集团模型；③精英模型。
8.集团模型
（1）含义：集团模型假定，现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各利益集闭之间相互冲突的利益；公共政策是各利益集团之间争斗和力量对比的结果。
（2）戴维•杜鲁门：集团理论更加系统化；莱瑟姆从集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。
（3）集团主义政策过程模型的基本命题：①制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程；②公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程；③在现代政治生活中，集团N获取公共政策资源的竞争是不可避免的；④在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益；⑤随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。
9.精英模型
（1）托马斯•戴伊的《自上而下的政策制定》对美国的政策过程进行了考察，这部著作所釆取的分析视角是精英模型。戴伊认为公共权力机关赋予公共政策三个显著特征：（1）合法性（2）普遍性（3）强制性
（2）政策过程的精英模型：揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主）与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。
（3）基本命题：①社会分为有权的少数和无权的多数。负责社会收益分配的只是少数人；国家政策不是由民众决定的。②统治人的少数不代表被统治者的多数。精英大多出自社会经济的上等阶层。③为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。非精英只有接受精英的基本观点，才能进入统治集团；④精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧；⑤国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。⑥相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少。精英对民众的影响多于民众对精英的影响。
第三节 “上下来去”——基于中国经验的政策过程模型
公共政策过程模型需借助于两种资源：
1.第一是理论，特别是认识论和历史理论；
2.第二是公共政策的经验认识。
在中国共产党领导中国新民主主义革命和社会主义建设的过程中，这两种资源往往能够以主观与客观、理论与实践、知与行的统一获得某种一致性。这样，我们就可以考虑作出这样的尝试，即通过整理毛泽东思想关于认识论、思想方法论、工作方法论的思想资料，构建一个新的政策过程模型。鉴于政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时整个政策过程在政策主题与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以我们从总体上称之为“上下来去”政策过程模型。这里构建的“上下来去”政策过程是一个逻辑过程。在政策过程的不同阶段使用虚线隔开，表示划分是相对的。政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。公共政策的主体是执政党和公共权力机关，它们只有在独立自主的条件下才可能真正地、完全地按照“上下来去”——基于中国经验的政策过程理论模型决策路线去制定和执行政策。这里说的“独立自主”，既包括主权国家能够完全独立地根据自己民族的具体情况和特殊条件决定自己的政治方针、政策和行动，也包括地方政府和中央政府下属的其他公共权力机关在统一的战略、策略之下，因地制宜，因时制宜，从不同地区、不同历史条件的具体情况出发，决定当时当地的工作任务和工作方法。
第四节 公共决策的科学化与民主化
1.伴随着全球范围内的现代化浪潮，许多前所未有的政策问题大量涌现，使公共决策的范围不断扩大，难度日益增加，影响空前突出，这客观上要求公共决策过程实现理性化、专业化、科学化、民主化。
2.科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者遵循客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术，知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。
①制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的形成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。
②公共政策的逻辑过程的环节和程序是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。
③决策手段的自动化
3.民主决策或政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中形成民主的体制、程序和气氛；
①在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其要听取政策执行部门的意见；
②在征求意见时，力求广泛而全面。除了听取政策执行部门的意见，还要通过听证会等各种制度化形式，征求广大群众的意见。
③在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策；
