全国自考10019《新闻伦理与法规》章节串讲：第六章（政府信息公开与国家秘密保护）

一、知情权的概念及权利主体
知情权是指利用新闻媒介获得信息的权利，或者说是公民丁解公共事务及与个人利益相关信息的权利。
知情权有广义和狭义之分，广义的知情权是指公民、法人及其他组织知悉、获取官方与非官方信息的自由和权利，其义务主体既包括官方，又包括私人：知情权不仅是一种公权利，而且也带有浓厚的私权利的性质。狭义的知情权基本上就是知政权，其义务主体应仅限于官方；知情权应属于公权方面的权利。
（一）知情权是一项基本人权
1946年联合国大会通过的第59号决议中，知情权被宣布为基本人权之一，该决议宣称：情报自由是基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。知情权在法律中最早出现是瑞典1766年公布的《出版自由法》，但真正作为公民权利并加以追求是在“二战”期间及结束以后。“二战”前，各国宪法学界一般未明确认可知情权是一项基本人权，战争期间一些国家秘密主义盛行，公民的知情权受到极大的制约，战后基于对导致战争根源之一的种族歧视与思想专制的反思，知情权得到迅猛发展，被普遍视为一项基本人权，成为三大新人权（和平权、知情权、环境权）之一。
（二）知情权是公民的宪法权利
目前，国际上对知情权是公民的一项基本权利或宪法权利，还是它们的派生或引申权利存在争议，欧美国家多数学者都认为知情权是一项宪法权利，具有不可剥夺的性质。
（三）公民知情权隐含在我国宪法条文中
知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。没有知情权，公民的选举权和参政权无法实现；知情权是监督政府，防止政府滥用权力的重要手段，能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。
在我国，宪法没有直接规定公民享有知情权，但是知情权的理念与精神在宪法和其他法律中均有或明或暗的体现，这说明这项权利在我国是有宪法基础的，是宪法的一项隐含权。
1．在公民参政、议政权中的体现
我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。
2．在人大代表质询权中的体现
《宪法》第73条规定：全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案。
3．在公民的监督、批评、建议以及申诉、控告、检举权中的体现
《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家机关工作人员必颏依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。
4．在公民言论自由权中的体现
《宪法》第35条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。
三、政府信息公开制度及意义
信息民主是现代民主的重要组成部分。信息民主包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储了大量的信息。
（一）政府信息公开制度的理论基础
在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。
（二）政府信息公开的意义
政府信息公开制度的建立与发展对社会政治、经济和文化的发展都有重要的意义，主要表现在：
1．促进公众参与国家管理。
2．推动民主政治建设。
3．保障公民权利实现。
4．实现监督，防止腐败。
5．提高行政效率。从传统的政府保密文化的角度看，通常认为信息公开会增加行政负担，影响行政效率。
第二节 我国政府信息公开现状
政务公开与政府信息公开是不同的。政务公开的内容是有关行政事务的事项，既有信息的公开也有行为的公开，信息公开是政务公开的一部分，是政务公开的核心内容。2007年4月国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），条例共5章38条，分总则、公开的范围、公开的方武和程序、监督和保障、附则。
一、政府信息公开条例的特点
1．信息公开主体有三类。《条例》第二条规定，“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制造或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府信息公开的主体有三类：第一类是行政机关；第二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，如地震局、气象局、银监会、电监会、保监会等；第三类是与群众利益密切相关的公共企事业单位，像教育、医疗卫生、供水、供电、供气、公共交通等单位。
2．《条例》以公开为原则，不公开为例外。
3．防止公开条例变“保密”条例。为了处理好公开与保密的关系，使《条例》与保守国家秘密法等法律法规相衔接，实现既可保证公民、法人和其他组织及时、准确地获取政府信息，又能防止出现因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情况，《条例》建立了相应的政府信息公开审查机制。
4．保证媒体及时准确获得信息。《条例》在总则中规定，必须保证政府信息公开的准确、及时，如果发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假的或者不完整的信息，政府有关部门都应该在其职责范围内发布准确的信息予以澄清。

二、政府信息公开条例确立的主要制度
1．政府信息的主动公开和依申请公开制度
行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
(1)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
(2)需要社会公众广泛知晓或者参与的；
(3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
(4)其他依照法律、法规和国家有关机关规定应当主动公开的。行政机关应当按照上述要求，确定主动公开政府信息的具体内容，同时，为 了保证主动公开的要求能够落到实处，《条例》还根据县级以上各级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。
2．政府信息公开发布制度
《条例》从以下四方面作了规定：
(1)行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开：
(2)各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；
(3)行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政府信息；
(4)行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南并及时更新，对属于主动公开范围的政府信息原则上应当在其形成或者变更之日起
20个工作日内予以公开。
3．政府信息公开监督和保障制度
《条例》确立了政府信息公开的考核评议制度、监督检查制度、年度报告制度和对行政机关不依法履行政席信息公开义务的举报制度、申请行政复议或者提起行政诉讼制度。2006年8月7日，马骋撤诉。国内首例新闻记者起诉政府部门信息不公开的案件至此告终。

三、《条例》规定“主动公开政府信息的范围”
从国外政府信息公开的立法来看，一般都没有规定主动公开的范围，而只是规定了不公开的内容。 必然要引起猜疑、揣测，社会恐慌随之而来，社会稳定很快被打破，结果对社会造成了更大的危害。要想再达到稳定，就需要付出更大的社会成本。

四、行政机关公开政府信息、个人隐私服从公共利益
为了使政府信息公开既保证公民和法人、其他组织的知情权，又要防止出现因公开不当而导致失密、泄密，从而损害国家安全、经济安全和公共安全，影响社会稳定，甚至发生侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情况，《条例》规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，并应当建立健全政府信息发布的保密审查机制。为保障各项规定措施的落实和防止以保密审查机制为托词，或以第三方不同意为由而不履行公开政府信息的义务，《条例》专门在第四章“监督和保障”中从五个方面做了严格的规定。其中第29条规定，“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作的考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开I作进行考核、评议”；第30条规定，“政府信息公开工作的主管部门和监察机关负责对行政机关信息公开实施情况进行监督检查”；第31条规定了政府信息公开工作的年度报告制度；第33条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”；第33条还规定了行政复议和司法救济措施；第35条规定如果行政机关违反本条例的规定，不履行政府信息公开义务的，应当承担法律责任。这些考核评议制度、监督检查制度、举报调查制度、行政复议和司法救济制度，以及法律责任条款的规定，有效保障了《条例》的贯彻执行。

五、知情权被侵犯可申请行政复议或提起行政诉讼
政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面，其中有相当一部分政府信息只涉及部分人和事。基于此，《条例》规定：公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院各部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《条例》特别规定．申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

我国宪法规定保守国家秘密是公民的义务。1988年全国人大常委会通过了《关于为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密罪的补充规定》，这项罪名后列入《国家安全法》。1997年《刑法》将泄露国家重要机密罪改为泄露国家秘密罪，增列了向蜿外非法提供国家秘密罪，还规定了非法获取国家秘密罪、非法持有国家秘密罪，以及有关窃取、非法提供和泄露国家军事秘密罪等。2001年最高人民法院发布《关于审理为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报案件具体应用法律若干问题的解释》。此外，在许多专门法律中也都有保守国家秘密的规定。2010年10月1日起，新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）正式实施。上述法律规定都对新闻传播活动具有约束力，而且有些法律还对新闻传播活动有专门规定。

一、国家秘密的概念和内容
什么是国家秘密？根据《保密法》第二条规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密是指：(1)国家事务重大决策中的秘密事项，(2)国防建设和武装力量活动中的秘密事项，(3)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项，
(4)国民经济和社会发展中的秘密事项，(5)科学技术中的秘密事项，(6)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项，(7)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。国家秘密的密级分为绝密、机密、秘密三级。
1．国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密行玫管理部门分另4会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定，军事方面的国家秘密及其密级的具体范围，由中央军事委员会规定。
确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限。中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级的具体范围的规定确定密级，同时确定保密期限和知悉范围。国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围。单位对承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体（以下简称国家秘密载体）以及属于国家秘密的设备、产品，应当做出国家秘密标志。不属于国家秘密的，不应当做出国家秘密标志。
2.机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密，应当由承办人提出具体意觅，经定密责任人审核批准。国家秘密的密级、保密期限和知悉范围，应当根据情况变化及时变更。范围调整不再作为国家秘密事项，或者公开后不会损害国家安全和利益，不需要继续保密的，应当及时解密；对需要延长保密期限的，应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。
3．国家秘密载体的制作、收发、传递、使用、复制、保存、维修和销毁，应当符合国家保密规定。机关、单位应当加强对涉密信息系统的管理，任何组织和个人不得有下列行为：(1)将涉密计算机、涉密存储设备接人互联网及其他公共信息网络；(2)在未采取防护措施的情况下，在涉密信息系统与豆联网及其他公共信息网络之间进行信息交换；(3)使用非涉密计算机、非涉密存储设备存储、处理国家秘密信息；(4)擅自卸载、修改涉密信息系统的安全技术程序、管理程序；5)将未经安全技术处理的退出使用的涉密计算机、涉密存储设备赠送、出售、
丢弃或者改作其他用途。机关、单位应当加强对国家秘密载体的管理，任何组织和个人不得有下列行为：(1)非法获取、持有国家秘密载体；(2)买卖、转送或者私自销毁国家秘密载体；(3)通过普通邮政、快递等无保密措施的渠道传递国家秘密载体；(4)邮寄、托运国家秘密载体出境；(5)未经有关主管部门批准，携带、传递国家秘密载体出境。禁止非法复制、记录、存储国家秘密。禁止在互联网及其他公共信息网络或者未采取保密措施的有线和无线通信中传递国家秘密。禁止在私人交往和通信中涉及国家秘密。互联网及其他公共信息网络运营商、服务商应当配合公安机关、国家安全机关、检察机关对泄密案件进行调查；发现利用互联网及其他公共信息网络发布的信息涉及泄露国家秘密的，应当立即停止传输，保存有关记录，向公安机关、国家安全机关或者保密行政管理部门报告；应当根据公安机关、国家安全机关或者保密行政管理部门的要求，删除涉及泄露国家秘蜜的信息。
4．违反《保密法》规定，有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(1)非法获取、持有国家秘密载体的；(2)买卖、转送或者私自销毁国家秘密载体的；(3)通过普通邮政、快递等无保密措施的渠道传递国家秘密载体的；(4)邮寄、托运国家秘密载体出境，或者未经有关主管部门批准，携带、传递国家秘密载体出境的；(5)非法复制、记录、存储国家秘密的；(6)在私人交往和通信中涉及国家秘密的；(7)在互联网及其他公共信息网络或者未采取保密措施的有线和无线通信中传递国家秘密的；(8)将涉密计算机、涉密存储设备接入互联网及其他公共信息网络的；(9)在未采取防护措施的情况下，在涉密信息系统与互联网及其他公共信息网络之间进行信息交换的；(10)使用非涉密计算机、非涉密存储设备存储、处理国家秘密信息的；(11)擅自卸载、修改涉密信息系统的安全技术程序、管理程序的；(12)将未经安全技术处理的退出使用的涉密计算机、涉密存储设备赠送、出售、丢弃或者改作其他用途的。

二、新闻单位的保密制度
新闻报道和保密看起来似乎是矛盾的。新闻传播活动的任务之一就是向人民群众报道国家大事，满足人民群众的知情权。从近十多年来新闻报道泄密的情况看，泄密的“多发区”有：
1．在政治方面，有的媒体热衷于抢先报道党和政府及有关领导机关尚在研究中和尚未公开的重大决策、方针，抢先报道按照有关规定应当统一发布的重大政治新闻，这类信息在有权发布者正式发布以前一般属于国冢秘密。
2．在军事方面，国防和军队建设的重大方针和规划，军事领导机关的重大决策，重要军事会议，军队的组织编制、实力、设防部署、军事调动、军事演习、军事禁区、重要军事设施等情况，以至部队的番号、名称、任务，以及国防科技研究的重要成果和有关国防经费、国防工业的种种事项，无疑都是外国情报机关求之不得的重要情报。
3．在公安、司法方面，擅自披露公安侦破手段、公安机关实力和其他工作秘密以及案件审判过程中的研究情况等，都属于泄密。
4．在经济方面，轻易披露正在研究中或尚未公布的经济政策和经济决策，报道未经国家有关部门正式公布的计划数字、统计数字和国家经济情况，特别是关于物价、货币、工资、税率、汇率、利率等预期变动情况，某些重要原料和产品的市场需求情况等，往往会使国家利益受到很大的损害。
5．在科技方面，详细报道我国处于国际领先地位或先进水平的重大科技成果，特别是能够反映高新技术领域突破的、反映国家防御和治安实力的科技成果，往往造成泄密。
《新闻出版保密规定》（以下简称《规定》）正是在总结新闻传播既要扩大报道范围、增加信息量，又要保守国家秘密的经验教训的基础上制定出来的。
（一）新闻出版保密审查制度
《规定》第六条规定：新闻出版保密审查实行自审与送审相结合的制度。
1．自审，就是新闻出版单位和提供信息的单位，对拟公开出版、报道的信息，根据有关保密规定自己进行审查。
2．送审，就是对是否涉及国家秘密界限不清的信息，送交有关主管部门或其上级机关、单位审定。
（二）通过内部途径反映涉及国家秘密的信息的制度
据《规定》第八条，新闻单位及其采编人员需向有关部门反映或通报涉及国家秘密的信息，应当通过内部途径进行，并对反映或通报的信息按照规定作出国家秘密的标志。这也就是新闻单位编印“内部参考”的制度。
（三）采访涉及国家秘密的事项的批准制度
据《规定》第9条、第10条，被采访单位、被采访人向新闻单位提供有关信息时，对其中确因工作需要而又涉及国家秘密的事项，应当事先经过批准，并向采编人员声明。
（四）新闻发布制度
据《规定》第11条，为了防止泄露国家秘密而又有利于新闻活动的正常进行，中央国家机关各部门和其他有关单位，应当根据各自职务工作的性质，加强与新闻单位的联系，建立提供信息的正常渠道，健全新闻发布制度，适时通报宣传口径。正当的信息渠道的畅通是防止泄密的有效手段。在新闻出版工作中，各有关单位因有关信息是否属于国家秘密问题发生争执的，由保密工作部门会同有关主管部门依据保密法规确定。

三、法律责任
违反国家《保密法》和其他法律、法规，致使国家秘密泄露，责任人应当承担法律责任，包括刑事责任和行政责任两种。
（一）泄露国家秘密罪
《刑法》第398条规定：国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本罪属于渎职罪。犯罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员。同时本条第二款规定：非国家机关工作人员犯前款罪的，依熙前款的规定酌情处罚。主观方面已在条文中明确规定，故意和过失者I可以构成；故意的恶性要大于过失。侵犯客体是国家的保密制度。客观方面表现为具有违反国家保密法的规定，泄露国家秘密，情节严重的行为。首先是违反保密法，包括违反《保守国家秘密法》和其他有关保守国家秘密的法律、法规、规章的规定。其次是要有泄密的行为，就是使不应知悉国家秘密的人知悉了该项秘密或者使该项秘密超出了限定的接触范围的行为。第三是情节严重。要对、泄密行为的主观恶性大小，客观上对国家安全和利益的损害包括秘密的内容、密级、泄露造成的后果等诸方面作综合考虑。对不构成犯罪的新闻泄密，主要按《保密法》和其他法规、规章的规定对责任人予以行政处罚或行政处分。
（二）向境外提供国家秘密、情报罪
按《刑法》第111条规定：为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；情节较轻的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。本罪属于危害国家安全罪。1992年3月，原系新华通讯社国内新闻编辑部编辑的吴士深与前来北京采
访七届人大五次会议新闻的香港《快报》记者梁慧珉相识。梁为了获取中共十四大的报告稿，唆使吴士深进行搜集。同年10月4日上午，吴士深利用工作之便，将本单位有关人员内部传阅的江泽民总书记《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》送审稿（绝密级）私自复印一份，携带回家。当日下午，吴士深指使被告人马涛（原系中国健康教育研究所《中国健康教育通讯》杂志社编辑，吴士深之妻），按事先约定的地点将该“报告”非法提供给梁慧珉。尔后，粱慧珉使用私自安装的传真机将此“报告”全文传回香港《快报》报社。10月5日，香港《快报》全文刊登了这个“报告”。10月21日，梁慧珉与吴士深、马涛在约定地点见面，梁付给吴士深人民币外汇兑换券5 000元。案发后，吴士深、马涛的认罪态度较好，所得的赃款巳被查获。
（三）非法获取或非法持有国家秘密罪
《刑法》第282条规定：以窃取、刺探、收买方法，非法获取国家秘密的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。非法持有属于国家绝密、机密文件、资料或者其他物品，拒不说明来源与用途的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。本罪属于妨害社会管理秩序罪。犯罪主体是一般主体，即凡达到刑事责任年龄具有刑事责任能力的自然人均可成为本罪的主体。主观方面是故意，即行为人明知是国家秘密而故意窃取、刺探、收买，或者明知属于自己不能接触的国家绝密、机密的文件、资料或其他物品而故意非法持有并且拒不说明来源和用途；非法获取或持有国家秘密的具体动机和目的不影响罪名的成立。侵犯客体是国家的保密制度。